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中国林业改革

中国林业改革 China’s forestry reform
(Wang, G., Innes, J., Lei, J., Dai, S., & Wu, S. (2007). China’s Forestry Reforms. Science, 318(5856), 1556-1557.)

自从2000年以来[1],中国林业政策有了迅速而且广泛的改变。从2000年以来,在林业部门的投资额超过了1949到1999年的总投资额。在近6年来,仅对于六大林业重点生态工程,中国投资了1835亿元人民币。在未来的4年,中国还会继续投资约5398亿元人民币 (表1)。在此,笔者想展示自从2000年以来的中国林业改革。

表格1 2000-2006年六大林业重点项目投资金额(万元)

年份/阶段 总计 NFPP
1998-2010
CCFC
1999–2010
SCP
2001–2010
FIDBP
2001–2010
3Ns&YRB
2001–2010
WCNRDP
2001–2010
计划 73,770,000 9,680,000 35,500,000 3,690,000 720,000 6,740,00 6,920,000
2006 3,533,372 643,750 2,321,449 327,666 6,288 179,501 54,718
2005 3,616,302 620,148 2,404,111 332,625 15,410 192,556 51,452
2004 3,510,242 681,985 2,142,905 267,666 20,560 352,661 44,465
2003 3,339,160 679,020 2,085,573 258,781 31,297 232,083 52,406
2002 2,558,004 933,712 1,106,096 123,238 38,986 316,711 39,261
2001 1,795,799 949,319 314,547 183,275 24,765 303,066 20,917
2000 762,489 608,414 154,075
1999 442,820 409,225 33,595
1998 227,761 227,761
Total 19,785,949 5,753,334 10,562,351 1,493,251 137,216 1,576,578 263,219
Percent completion (%) 27 59 30 40 19 23 4

注:
天然林资源保护工程 (Natural Forest Protection Program , NFPP)
退耕还林还草工程 (Conversion of Cropland to Forest Program , CCFP)
环北京地区防沙治沙工程 (Sand Control Programs for areas in the vicinity of Beijing and Tianjin, SCP)
重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业基地建设工程 (Forest Industrial Base Development Program, FIBDP)
三北和长江中下游地区等重点防护林体系建设工程 (Three North Shelterbelt Development Program and Shelterbelt Development Program along the Yangtze River Basin, 3Ns&YRB)
野生动植物保护及自然保护区建设工程 (Wildlife Conservation and Nature Reserves Development Program, WCNRDP)。

来源:
S1. 国家林业局, 中国林业发展报告 (中国林业出版社, 北京, 2000–2007).
S2. 国家林业局, 中国林业统计年鉴 (中国林业出版社, 北京, 1998–2006).
S3. Research Group of Sustainable Forestry Development, Study on China Sustainable Forestry Strategic Development (中国林业出版社, 北京, 2003)

六大林业重点生态工程的大量投资,对木材的强烈需求和环保团体不断增加的压力使得林权改革迫在眉睫。许多旧的法律法规是限制中国森林产业发展的主要障碍,森林被认为是土地制度改革的最后一块战场。2004年,南方的几个省份开始对林权政策进行改革。具体措施为减少林业税,森林资产转让采取自由市场机制和采用林业个人支持体系。这些改革措施的目的是改善森林基础设施,增强中国木制品的竞争力和改善环境质量。

中国当前面临许多影响社会和谐的问题,包括不断增长的对环境和自然资源的压力。过去的政府政策把经济增长放在比环境保护更重要的位置,但是现在,中央政府提出了以科学为基础的旨在实现可持续发展的均衡发展政策[2]。然而,实际上来说,地方政府依然把经济增长摆在环保之前,这引起了一些评论家要求中央政府加强控制与监管的呼声。

中国快速的经济发展,不断增加的资本投资和越来越多的中产阶级消费刺激了木制品的需求和价格。中国不仅需要木材来满足国内需求,还需要木材来支持不断壮大的出口产业。2006年,中国林产品贸易总价值470.7亿美元,比2005年增长了23%。林产品进口价值193.9亿美元,比2005年增长了10%,林产品出口价值276.8亿美元,比2005年增长了34%。2007年上半年贸易总值达272亿美元,比2006年同期增长35%[3]。截止2006年,中国已成为世界上最大的家具出口国,从中国进口实木家具分别占美国进口家具的43%、欧洲进口家具的33%[4]。为了满足日益增长的可持续林产品生产的国际需求,中国正在制定一项国家认证标准,将寻求森林认证体系认可计划 (Program for the Endorsement of Forest Certification , PEFC)的认可。

六大林业重点生态工程

六大林业重点生态工程覆盖了中国97%以上的农村并为造林工程准备了7600万公顷的土地。1998年中国遭受历史上最严重的水灾后,禁伐令实施,天然林资源保护工程 (NFPP)开始实施 [1]。在一系列的试点研究之后,另外5个工程依次开始实施,以改进森林政策,使其更符合可持续发展要求 (表2)。

表格2 六大林业重点生态工程

工程项目 概述
天然林资源保护工程
Natural Forest Protection Program , NFPP
目标:恢复和发展天然林。该工程覆盖中国东北,内蒙古,长江上游,黄河上游和中游734个乡村和167个林业局。该工程的三大目标为保护现有天然森林资源、加速森林资源的培育和再分配741,000过剩的森林工人。预计在1998–2010间可以实现。
退耕还林还草工程
Conversion of Cropland to Forest Program , CCFP
目标:减少关键地区的水土流失。该工程计划在1999至2010年间退耕还林1470万公顷并绿化1730万公顷的适合造林的荒山荒地。若该工程顺利完成,工程区域范围内的林地和草地覆盖率会提升5%,867万公顷土地的水土流失得到控制,并建立1030万公顷的防风沙区域。
环北京地区防沙治沙工程
Sand Control Programs for areas in the vicinity of Beijing and Tianjin, SCP (第三阶段工程)
目标:减少北京周边的沙尘暴危害。该工程覆盖面积为46万平方公里。工程计划退耕还林263万公顷,造林494万公顷,开发1063万公顷的草地,建造113,800套配套水利设施,规范23,000公里的流域,并重新安置18万人以改善生态环境。
三北和长江中下游地区等重点防护林体系建设工程
Three North Shelterbelt Development Program and Shelterbelt Development Program along the Yangtze River Basin, 3Ns&YRB (第四阶段工程)
目标:修复退化和荒漠化的土地。该工程计划在2001至2010年间造林946万公顷,修复130万公顷荒漠化的土地。在工程结束后,工程区域范围内的森林覆盖率会增加1.84%,修复并保护126.6公顷的荒漠化,盐渍化和退化的草场。在长江中下游地区,该工程计划在2001至2010年间造林180万公顷以改善733万公顷低效率的防护林,并保护373.3万公顷的现有森林。
野生动植物保护及自然保护区建设工程 Wildlife Conservation and Nature Reserves Development Program, WCNRDP 目标: 增加濒危物种的保护。在2001年到2010年间,率先实施三个工程。第一个工程为开展15个野生动植物保护工程,其中包括保护大熊猫,金丝猴,藏羚羊和兰科植物。第二个工程为在森林,荒漠地和湿地开展200个自然保护区项目,并同时开展32个湿地的保护和综合利用示范项目和5万个自然保护区。第三个工程建设野生动植物保护的种质库,野生动植物国家科研体系和有关的监测网络。在2010年使全国自然保护区总数达到1800个,其中包括220个国家级自然保护区,自然保护区面积占国土面积的达16%左右。这些保护区大部分为强制保护,但允许一定的经济活动,如收获竹子等。
重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业基地建设工程
Forest Industrial Base Development Program, FIBDP (第三阶段工程)
目标:缓解木材供应短缺的问题,并减轻木材需求对森林资源的压力。该工程计划找2001年至2015年间分三阶段建设1300万公顷的速生丰产用材林。工程完成后,每年可提供1.3亿立方米的木材,这一数字约为中国商业木材消费的40%。因此,该工程可初步保持木材供应和需求的平衡。


进展与成就
:在过去的8年间,天然林资源保护工程使980万公顷的森林得到有效保护。在长江上游和黄河中上游,砍伐天然林已经被禁止。在东北和内蒙古的木材生产已由1997年的1824万立方米下降到2006年的1099万立方米[6]。另外,该工程已帮助67万的森林工人转业[5]。

造林方面同样有重大进展。在过去6年间,新增林地2800万公顷[6]。退耕还林还草工程,既给农户补贴以鼓励他们种植树木,而不种植农作物,该工程已经转化农田为森林8800万公顷[6]。在退耕还林还草工程的帮助下,水土流失已减少4100万公顷,占年减少量的4.1%。沙漠化土地从20世纪末的每年增加3436平方公里转变为现在的每年减少1283平方公里,这是建国以来的第一次[5]。环北京地区防沙治沙工程和三北和长江中下游地区等重点防护林体系建设工程也起了重要的作用。在2001年至2006年间,新建831个自然保护区,1950万公顷的林地在野生动植物保护及自然保护区建设工程的保护下[6]。

中国人工林的总量为5300万公顷。六大林业重点生态工程实施后,森林覆盖率从16.6%增加到18.2%,森林蓄积量从115.67亿立方米增加到124.56亿立方米[7]。

问题和障碍:蓬勃发展的经济对尚未能平衡不断增加的木材需要和环境需要与社会制度施加了越来越多的压力。尽管中央政府积极致力于改善中国林业的基础,但在国家和地方各级实质上的影响是有好有坏的(见图1)。比如,中央政府一直致力于提供植树的资金,但地方政府却缺少资金来有效地实施该计划[8]。

Forest police

图1 森林公安在森林保护区巡逻

中国大约有6万受过特别训练的森林公安来执行政策,如禁伐等
来源:国家林业局森林公安局

把责任下放至地方政府意味着无法保证有持续的资金来资助新的森林管理。另外,安置职工和当地农民是否能直接从一些工程获利也没有明确规定。在禁伐令实施的地方,村镇社会服务的减少可能会使经济困难加剧。地方腐败现象十分普遍,一些管理不完善的企业已被指控侵占农民利益或没有补偿农民。

对中国复杂的林权和林农权益制度进行改革对于长期实施林业工程来说是至关重要的。土地所有权改革赋予农民植树以获得收入的权利,同时也鼓励他们保护森林。改革包括土地转让给个人或公司,并对那些不接受土地的农民提供补偿。在退耕还林还草工程中,土地所有权改革的延迟导致农民在没有产权的情况下就种自己的树。在一些天然林资源保护工程实施地区,没有足够考虑当地居民的需求,补偿资金太少,无法弥补他们的损失。重点地区以速生丰产用材林为主的林业产业基地建设工程的实施情况太慢,并且林权归属还有很多不确定因素,这样导致了在过去6年间只增加了19万公顷的速生林[6]。

所有制改革和配套政策

林权改革在福建和江西省率先展开,并推广到浙江,辽宁,河北,山东,安徽和广东省。

中央政府已经减免了林业税以鼓励植树和林产品制造业。当地政府也减少了林产品的税费。例如,福建省把原来为46%产品价格的林产品税减少到26%。与此同时,政府用转让性付款来补助曾经用林业税费作为资金支持的地方管理机构。江西省政府在税务上损失了1亿8250万元,但通过转让性付款都予以补足。这一变化的直接结果是农户每年的现金收入增加了13%[9]。

为了提供一个森林资源(土地和木材)的交易机制,中国于2004年建立了第一个试点期货市场——福建永安林业要素市场。该市场由森林和林地登记中心,森林资源评估中心,木材与竹材交易中心,法律和技术服务中心和劳动力培训中心组成。到2007年5月,该市场买卖森林20766公顷,提供购买贷款价值6380万美元[10]。在江西省,目前有36个这样的市场已建成或在建。交易的数量已超过3000笔,价值1.2亿美元[9]。

未来森林管理结构

中国政府已经实施了新一阶段的林业改革,改革的目的是将林业产业开放给更多的个人和企业,并且大部分的融资通过个人企业来进行。与过去政府管理大部分的林业活动相比,这是一项重大的突破。改革的目标是到2050年,将森林覆盖率增加至26%,以改善环境质量,发展具有竞争力并在很大程度上取决于国内纤维供应的森林工业。

为了实现这些目标,政府正在研究一些政策的变化[11]。首先是生态林和商品林要区分开,不同的森林采用不同的管理政策。然而,管理生态林和商品林的政策还没有完全到位,还需要与可持续森林经营系统进行结合。

政府将严格保护生态林,增加防火,病虫控制和生物多样性保护,并禁止采伐森林或将生态林转作其他用途。如果土地被划为生态林,当地村镇和农民将会得到补偿。对于商品林,政府将给予更大的回旋余地来制定管理计划并允许农民自由决定收获的年龄(基于经济情况)。采用集约型森林管理,进行树种选择,追求更多经济利益,并在商定好的森林管理计划下根据自己的时间表进行收获。政府也将允许区域规划者使用个人资金以实现这些目标。政府将不再控制木材产品贸易,而是鼓励其发展。

尽管改革代表着政策的重大转变,政府将继续拥有区域规划,分区和政策导向的最终决定权。政府仍然会管理森林资产所有权和转让,比如土地使用权,林权的发牌和所有权的交换。政府会采取一些管理措施,要求林业活动都依据可持续森林经营系统,并鼓励私人或公共部门填补空白,为森林管理提供服务,比如提供管理咨询,道路建设、建立苗圃、木材市场和采伐等。

参考文献:

1. P.-C. Zhang, Science 288, 2135 (2000). FREE Full Text
2. J. Ma,“A path to environmental harmony,” Chinadialogue (30 November 2006); http://www.chinadialogue.net/.
3. Q. Y. Cao,State Forestry Administration Press Conference [in Chinese], www.forestry.gov.cn/xwfbh/xwfbh070912.asp.
4. UNECE Timber Committee, Statement on Forest Products Markets in 2006 and Prospects for 2007 (UNECE Timber Committee, Geneva, 2006) (Report ECE/TIM/06/N01.
5. State Forestry Administration, Enhancing Forestry Ecological Improvement and Accelerating Development of the Industry (State Forestry Administration, Beijing, 2006).
6. State Forestry Administration, China Forestry Development Report (China Forestry Publishing House, Beijing, 2005–07).
7. State Forestry Administration, The Sixth National Survey on Forestry Resources, Progress Reports (China Forestry Publishing House, Beijing, 2005).
8. State Forestry Administration, A Report for Monitoring and Assessment of the Social-Economic Impacts of China’s Key Forestry Programs (China Forestry Publishing House, Beijing, 2003–06).
9. Six Joint-Departmental Investigation Task Force, Investigation Report on Jiangxi Forest Ownership Reform (State Forestry Administration, Beijing, 2007).
10. X. X. Sun,“Fujian forest-ownership reform on-the-spot report,” Chinanews 6 July 2007, p. 15 [in Chinese]; www.chinanews.com.cn/cj/kong/news/2007/07-06/973437.shtml.
11.↵ Central Committee of the Communist Party of China and China State Council, 2003, “Directive to enhance forestry development,” issued 25 June 2003; Xinhua News Agency, Beijing, 11 September 2003 [in Chinese], http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-09/11/content_1075042.htm

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Guangyu Wang
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